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Una fuente de energía a menudo desaprovechada y que presenta gran potencial de generación eléctrica es la producción de biogás a partir de residuos sólidos (basura), que puede ser usado para la generación de energía eléctrica. La promoción de esta fuente de energía presenta beneficios importantes como crear incentivos para el manejo y tratamiento de los residuos sólidos en las ciudades, aportar al tema de la seguridad energética y reducir los efectos negativos al medio ambiente, incentivando el desarrollo de empleo y recuperación de tierras actualmente destinadas como botaderos de basura para, en su lugar, implementar rellenos sanitarios. Estos rellenos sanitarios pueden utilizarse, según sus características (calidad del residuo y humedad) y dimensiones, para la generación eléctrica u otros usos alternativos, los cuales tendrán costos nulos o negativos por recibir la basura (insumo productivo) para su depósito, a partir del cual se generara el biogás y se evitará que los gases contaminantes de la degradación de los residuos orgánicos se emitan a la atmósfera.

En resumen, la mejor utilización de los residuos sólidos contribuye a la mitigación del cambio climático, la disminución de la contaminación atmosférica, la salvaguardia y recuperación de tierras y en los casos que lo ameriten a la generación eléctrica.

Otra ventaja adicional de este programa es que algunos proyectos bajo este esquema puedan ser elegidos como Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) dado que contribuyen al mejoramiento de la eficiencia en el uso final de la energía, en su oferta, en la sustitución de combustibles y en la  reducción de las emisiones.

En este sentido, los proyectos de generación de energía eléctrica a partir de los residuos sólidos necesitan de un buen diseño institucional que permita aprovechar de manera integral la cadena de valor de este proceso, y modificaciones en el marco legal vigente que reduzcan la incertidumbre a los agentes involucrados en el desarrollo de estos proyectos. De contarse con el ordenamiento legal adecuado, a través de la actualización de la Ley de Residuos Sólidos, los gobiernos locales deberían establecer rellenos sanitarios que minimicen la contaminación ambiental.

Por ello es necesario proponer proyectos o programas pilotos para el aprovechamiento de los rellenos sanitarios con objeto de generar electricidad, considerando dentro de la Ley de Residuos Sólidos un mecanismo que permita la participación de empresas privadas a través de una coordinación de instrumentos legales, estratégicos y de apoyo municipal. Este tipo de medidas pueden Incentivar el desarrollo de tecnologías en el sector energético permitiendo una complementariedad entre crecimiento económico, desarrollo local  y medio ambiente. 

 Qué medidas se deben tomar?

Dado el gran potencial hidráulico en el Perú, y su escaso aprovechamiento (menos del 5%), y dadas las condiciones actuales y futuras del sector eléctrico peruano: rápido crecimiento de la demanda con una baja inversión en la oferta, reducciones significativas en los márgenes de reserva, limitaciones propias de la industria del gas y la creciente preocupación por el impacto de la actividad de generación de energía sobre el medio ambiente, resulta necesaria la inversión en la construcción de centrales hidroeléctricas.

Entre los principales avances para incentivar la inversión en centrales hidroeléctricas destacan la promulgación de la Ley de Recursos Hídricos, que ha significado un avance respecto al otorgamiento de derechos y mejoras en el ámbito tributario (depreciación acelerada, ya que la devolución anticipada presentó problemas). Asimismo, un gran paso para incentivar la inversión en generación ha sido la Ley Nº 28832, que establece los precios firmes como resultado de las licitaciones, ampliándose el plazo máximo de las concesiones hasta 20 años, y bonificando a las centrales hidroeléctricas en las subastas.

Otro componente importante ha sido la promoción de Recursos Energéticos Renovables (RER) que ha ayudado a incentivar la inversión en las pequeñas centrales hidráulicas (menos de 20 MW de potencia).

La posibilidad de exportación de energía hidroeléctrica a países vecinos también puede constituirse en un mecanismo importante de promoción de los proyectos hidroeléctricos, principalmente en la zona oriental de nuestro país.

A pesar de los avances en cuanto a la promoción de la inversión de centrales hidroeléctricas, aún nos queda una amplia agenda pendiente. Entre ellas la adopción de medidas tendientes a reducir las barreras administrativas, incluyendo los procedimientos para obtener autorización, concesión temporal y concesión definitiva de generación eléctrica. En tal sentido, la adopción de medidas de simplificación administrativa, que permitan reducir tiempos y costos, constituyen medidas importantes que permitirían reducir las barreras a la entrada en este sector. Otro tema importante es la regulación de protección ambiental para las actividades eléctricas, la que aún resulta muy engorrosa y que deja espacios muy amplios para la discrecionalidad de la autoridad. Finalmente, el mercado de bonos de carbono puede constituirse en una importante fuente de ingresos para los generadores hidráulicos, a la que debería darse una mayor promoción y difusión.

El impulso a esta actividad requiere de una agenda prioritaria que reduzca o elimine las principales barreras y riesgos que impiden o retrasan dicha inversión. Asimismo es necesario realizar un estudio actualizado del potencial hidroeléctrico en el Perú, que identifique los lugares y áreas en las que existen oportunidades de inversión. Sumado a lo anterior resulta prioritario adoptar medidas para minimizar los riesgos asociados a estas inversiones, como lo son el riesgo pre-constructivo, riesgo constructivo, riesgo operativo, entre otros. En ese sentido, necesitamos a un Estado, firme y activo, que acompañe en la reducción de estas barreras.

Es conocido por muchos que las inversiones en infraestructura contribuyen directamente al crecimiento económico. De este modo, un aumento en infraestructura pública aumenta la productividad del sector privado, dado que además de propiciar un crecimiento del producto reduce los costos de transporte, energía, telecomunicaciones entre otros, y permite a los agentes económicos un acceso más eficiente a los mercados de insumos y productos reduciendo en consecuencia los costos de transacción.

Sin embargo, el despliegue de inversiones es una condición necesaria pero no suficiente para lograr una mejora en el crecimiento económico. Es por ello que, cuando se trata de atraer las inversiones e identificar las fuentes del crecimiento, es preciso conocer particularmente la calidad de las instituciones y de la gestión, tanto privada como pública. En este sentido, la existencia de instituciones débiles y un bajo despliegue infraestructura pueden frenar el crecimiento económico a lo largo del camino, considerando que el grado de impacto de los gastos en infraestructura está positivamente relacionado con la calidad y el grado de madurez de las instituciones.

En resumen, la evidencia empírica en diversos países enseña que las inversiones en infraestructura contribuyen al crecimiento e impactan sobre el desarrollo económico de las regiones en las que éstas se realizan. Principalmente influye en los costos de las empresas a través del uso de factores productivos: movilización de capital y mano de obra, acceso territorial, y por tanto en el bienestar general de la población. Sin embargo, los factores políticos, relacionados con el entorno político e institucional en el que las decisiones de inversión son llevadas a cabo son fundamentales para lograr el crecimiento económico. Debe existir un entorno favorable generado por decisiones políticas complementarias claras y coherentes, relacionadas principalmente al acceso a las fuentes de financiamiento, al nivel de inversión, a la institucionalidad de las actividades que intervienen como soporte del despliegue de infraestructura, políticas impositivas, subsidios, programas de desarrollo regional y de capacitación de mano de obra, entre otros aspectos.

La carencia de indicadores de desempeño es la primera y más importante patología de las entidades públicas. No se puede mejorar sin medir. Los recursos del Estado se deben entregar atados a un contrato de desempeño en que la institución y sus ejecutivos se comprometan anualmente a alcanzar las metas establecidas.

Hace unos días culminaba mi labor de dictado del Curso de Análisis Diseño y Evaluación de las Políticas Publicas con una de las promociones de la Maestría de Gestión Pública de una prestigiosa universidad. Una de nuestras tareas fue revisar algunas de las políticas de Estado que se derivan del Acuerdo Nacional y a partir de ello ver cómo estas se han ido materializando a lo largo de los gobiernos a través de la aplicación de diferentes políticas públicas.

El diagnóstico fue poco alentador, al notar que varias de las políticas que se vienen  implementando en los diversos sectores carecen de indicadores, líneas de base y metas. Otras tantas cuentan con indicadores pobres y metas poco ambiciosas, mientras que la mayoría enuncian indicadores que no miden efectos importantes en términos reales y no permiten mostrar claramente un avance en la capacidad de gestión como en el impacto que debería buscar cada una de ellas.

El primer paso para implementar políticas publicas efectivas y con resultados es ser conscientes de que ¡¡Lo que no se mide no Mejora!!! y para ello se necesitan buenos Indicadores de evaluación e identificar una línea de base inicial que nos permita analizar el punto de partida (que contiene el diagnóstico del problema), el hacia dónde vamos (los avances de la implementación de la política) y la meta (el resultado que recoge el impacto de la aplicación de la política).

Por ejemplo, para el caso de la seguridad ciudadana que es un tema que nos preocupa a todos, deberíamos comenzar por preguntarnos si tenemos hoy en día indicadores que permitan medir de manera  clara y objetiva la gestión administrativa y financiera, que midan la eficiencia en el manejo de los recursos de las instituciones que deberían velar por ella y por otro lado, identificar buenos indicadores que permitan medir su impacto, es decir el efecto de la política que tiene por objetivo velar por una mayor seguridad ciudadana. De los estudios realizados por los alumnos, claramente se observa una ausencia de líneas de bases para el planteamiento de los indicadores, indicadores que no dejan ver con claridad “que es es lo que se pretende medir y en función a qué”, metas que no presentan una metodología clara y ambiciosa. A ello podemos agregarle el problema de la falta de diseño de estrategias intersectoriales que involucren a todos los actores que deberían velar por la producción de labores conjuntas para implementar políticas de seguridad ciudadana efectivas como parte de un trabajo en equipo.

La evaluación como instrumento estratégico para mejorar las políticas públicas

La medición de los productos (output) e impacto (outcome) de un programa o institución debe hacerse en base a indicadores y aquí la tipología es más sencilla de lo que parece, entre los que destacan:

1. Indicadores de relevancia y eficacia, que son aquellos referidos al alcance y el impacto de la política pública: volumen de usuarios atendidos, efectividad de la atención, etc.
2. Indicadores de eficiencia: son aquellos que comparan el alcance e impacto con los recursos invertidos. Costo por usuario atendido, productividad de los trabajadores públicos, etc.
3. Indicadores de calidad: estos pueden ser objetivos, como por ejemplo el tiempo promedio de atención a una demanda, o subjetivos derivados de encuestas de satisfacción de usuarios.
4. Indicadores de economía de recursos públicos: se refieren al volumen de recursos privados movilizados con cada sol de recursos públicos aportado

Ejemplos de Indicadores de Evaluación e Impacto de Políticas Públicas

La evaluación es una herramienta estratégica de las políticas debido a 3 razones:

Por su lógica de responsabilidad y transparencia;  sirve como mecanismo de control, además de legitimar las acciones gubernamentales a través de la asignación de responsabilidad. Si la evaluación aspira a la transparencia democrática, la publicidad de los informes es un requisito, a mayor transparencia, más elementos para evaluar un gobierno, mayor opinión pública,  y se crea un vínculo legítimo y productivo entre el gobierno y la sociedad

Por su valor estratégico: la evaluación supone el campo más complejo para el evaluador, implica;  comprender la naturaleza del problema, el contexto, el enfoque metodológico, entrama niveles de gobierno, políticas transversales, identificar stakeholders, selección de las técnicas en el menor tiempo.

Por su relación con el presupuesto: La evaluación no es sólo el cálculo de costo-beneficio,  es herramienta de decisión. Requiere la asignación de partidas presupuestarias en el diseño de la política pública, al ser un instrumento de eficiencia y eficacia para la modernización pública.

Por la importancia de los contextos en la explicación de las políticas públicas: Un buen estudio de evaluacion considera 2 tipos de contexto: el del momento en que surgió el programa o política y el momento en el que se decide evaluar. Con el paso del tiempo las necesidades pueden haber cambiado y es posible que se requiera reformular objetivos.

Por el mayor papel de los actores críticos: Se reconoce a los actores sociales (beneficiarios y grupos afectados), gestores y administradores de la política o programa.

Por el papel potenciador de negociación y diálogo: la evaluación es la oportunidad de poner a prueba la capacidad de diálogo y negociación entre las partes, para establecer criterios y obtener la máxima credibilidad sobre los resultados.

Por los obstáculos que detecta: la evaluación permite detectar obstáculos y resistencias como un ambiente organizativo en contra, los niveles de gobiernos involucrados podrían bloquear la evaluación. 

Porque construye conocimiento y aprendizaje: especialmente sobre la teoría de las políticas / programas que se convierten en enseñanza para todos los que participan en el proceso

Por su valor metodológico y técnico: la evaluación combina en sus acciones lógicas, métodos y herramientas muy variadas.

Por los subproductos que deja: como recomendaciones, conocimiento del diseño de la teoría de la política.

Por lo que se refiere al evaluador: desarrolla en el evaluador el “ojo clínico” para investigar aquello que le dará la clave para orientar la intervención.

¿Qué aprendemos cuando implementamos una cultura de gestión con indicadores, líneas de base, metas claras y evaluación constante sobre el desempeño?

Estos factores claves nos permiten observar si se lograron resultados públicos significativos. Nos permite comprobar la probidad y eficiencia en el uso de los recursos, ayuda a verificar el logro de ciertos estándares o normas (metas) de parte de los directivos y agencias a través de una gestión estratégica., ayuda en el diseño de nuevos Programas y mejoras en la gestión.

No debemos olvidar que la continuidad de las políticas públicas y su efectividad dependerán de la dosis de institucionalidad con la cuente el sector y sobre ello hablaremos en un siguiente artículo.